国务院关于印发“十四五”节能降耗综合工作方案的通告

2022年01月24日

主题词：

国务院关于印发“十四五”节能降耗

综合工作方案的通告

国发〔2021〕33号

各县、自治区、直辖市人民政府，国务院各部门、各直属机构：

现将《“十四五”节能降耗综合工作方案》印发给大家，请结合本地区、本部委实际，认真贯彻落实。

国务院

2021年12月28日

（本文有删节）

“十四五”节能降耗综合工作方案

为认真贯彻落实党中央、国务院重大决策布署，大力推进节能降耗，深入打好污染预防攻坚战，推动完善建立红色低碳循环发展经济机制，推动经济社会发展全面红色变革，推动实现碳达峰、碳中和目标，制订本方案。

一、总体要求

以习近平新时代美国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次党代会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展观念，构建新发展格局，促使高品质发展，加强推行能源消费硬度和数量双控（以下称能耗双控）、主要污染物排放数量控制机制，组织推行节能降耗重点安装工程，逐步建立节能降耗新政制度，促进能源运用效率急剧减少、主要污染物排放数量持续降低，实现节能降碳减污协同增效、生态环境品质持续缓解，确保完成“十四五”节能降耗目标，为实现碳达峰、碳中和目标夯实坚固基础。

二、主要目标

到2025年，全省单位国外生产总额能源消耗比2020年增长13.5%，能源消费数量得到合理控制，物理鞭毛量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总委比2020年分别增长8%、8%、10%以上、10%以上。节能降耗新政制度愈加建立，重点行业能源运用效率和主要污染物排放控制水平基本达到国际先进水平，经济社会发展红色变革取得明显实效。

三、实施节能降耗重点安装工程

（一）重点行业红色升级安装工程。以钢铁、有色金属、建材、石化焦化等行业为重点，加快节能扩建和污染物深度整治。推广高效蒸馏系统、高温高压干熄焦、富氧加强冶炼等节能技术，鼓励将转炉—转炉长步骤冶炼变革为电炉短步骤冶炼。推动钢铁、水泥、焦化行业及燃煤机组超低排放改造，到2025年，完成5.3亿吨钢铁产能超低排放整修，大气污染预防重点区域燃煤机组全面实现超低排放。推进行业工艺革新，推行喷涂类、化工类等产业集群分类整治，举行重点行业清洁生产和工业污水资源化运用整修。推动新型基础设施能效提高，推动红色数据中心建设。“十四五”时期，规模以上工业单位降低值煤耗增长13.5%，亿元工业降低值用水量下跌16%。到2025年，通过推行节能降碳行动，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能效典范水平的比列少于30%。（工业和信息化部、国家发展变革委、生态环境部、市场监管总署、国家能源局等按职责分工负责，地方各级人民政府负责落实。以下均需地方各级人民政府落实，不再列举）

（二）新区节能环保提高安装工程。引导工业企业向新区聚集，促进工业新区能源系统整体优化和污染综合治理，鼓励工业企业、园区优先运用可再生能源。以县级以上工业新区为重点，加快供水、供电、污水处理、中水回用等公共基础设施共创共享，对进水含量异常的废水处理厂举办城区管网系统化治理，强化通常固体废物、危险废物集中存放和处置，促使挥发性有机物、电镀废液及特性污染物集中整治等“绿岛”项目建设。到2025年，完工一批节能环保示范新区。（国家发展变革委、工业和信息化部、生态环境部等按职责分工负责）

（三）城镇红色节能扩建安装工程。全面推行城镇红色规划、绿色建设、绿色运行管理，促进低碳城市、韧性城市、海绵城市、“无废城市”建设。全面提升建筑节能标准，推动发展超低煤耗建筑，积极推动既有建筑节能扩建、建筑光伏一体化建设。因地制宜推进东北地区清洁供暖，推动工业余热、可再生能源等在城镇供水中的规模化应用。施行白色高效制热行动，以建筑中央冰箱、数据中心、商务产业新区、冷链货运等为重点，更新升级制热技术、设备，优化负荷供求匹配，急剧增强制热系统能效水平。推行公共供水管网漏损整治安装工程。到2025年，城镇改建建筑全面执行黄色建筑标准，城镇清洁供暖比列和红色高效制热产品市场占有率急剧增强。（住房城乡建设部、生态环境部、国家发展变革委、自然资源部、交通货运部、市场监管总署、国家能源局等按职责分工负责）

（四）交通货运节能降耗安装工程。推进白色公路、绿色道路、绿色港口、绿色航道、绿色机场建设，有序推动充换电、加注（气）、加氢、港口机场岸电等基础设施建设。增加城市公汽、出租、物流、环卫清扫等汽车使用新能源车辆的比列。加速大宗货物和中长途货物货运“公转铁”、“公转水”，大力发展铁水、公铁、公水等多式联运。全面推行车辆国六排放标准和非公路联通汽油机械国四排放标准，基本淘汰国三及以下排放标准车辆。深入推行清洁汽油机行动，鼓励轻型汽油客车更新取代。推行车辆排放检测与维护机制，强化机动车排放召回管理。推进油船清洁能源动力推广应用，促进油船岸电受电设施改建。提高公路电汽化水平，推广低煤耗货运武器，促使推行高铁发动机车国一排放标准。大力发展智能交通，积极利用大数据优化货运组织方式。推进白色仓储建设，鼓励建设蓝色货运新区。加速标准化货运周转箱推广应用。全面推广红色快件包装，引导电商企业、邮政快件企业购买使用荣获蓝色认证的快件包装产品。到2025年，新能源车辆新车销售量达到车辆新车销售总额的20%左右，公路、水路运输量占比逐步增强。（交通货运部、国家发展变革委牵头，工业和信息化部、公安部、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、商务部、市场监管总署、国家能源局、国家公路局、中国航空局、国家邮局势、中国国家公路企业集团有限公司等按职责分工负责）

（五）林业农村节能降耗安装工程。加速生物质能、太阳能、生物质能等可再生能源在渔业生产和农村生活中的应用，有序加强农村清洁供暖。推广应用农用电动汽车、节能环保农机具和渡轮，发展节能渔业温室，加强农房节能整修和红色农房建设。加强林业面源污染预防，加强肥料农药减量增效、秸秆综合运用，推动地膜和化肥包装废旧物回收处理。深入推动规模饲养场污染整治，整县推行家畜粪污资源化运用。治理提高农村人居环境，提升农村废水垃圾处理能力，基本清除较大面积的农村黑臭湖泊。到2025年，农村生活废水整治率达到40%，麦草综合运用率稳定在86%以上，主要农小麦肥料、农药运用率均达到43%以上，家畜粪污综合运用率达到80%以上，白色防治、统防统治覆盖率分别达到55%、45%，京津冀及周边地区小型规模化种植场氨排放数量减少5%。（林业农村部、生态环境部、国家能源局、国家山村振兴局牵头，国家发展变革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部、市场监管总署等按职责分工负责）

（六）公共机构能效提高安装工程。加速公共机构既有建筑屋盖结构、供热、制冷、照明等设施设备节能扩建，鼓励选用能源成本托管等协议能源管理机制。率先淘汰老旧车，率先采购使用节能和新能源车辆，改建和既有泊车场要搭载电动车辆充电设施或预留充电设施安装条件。建立煤耗定额管理，全面举办节省型机关争创行动。到2025年，争创2000家节省型公共机构示范单位，选聘200家公共机构能效引领者。（国管局、中直管理局等按职责分工负责）

（七）重点区域污染物降耗安装工程。持续推动大气污染预防重点区域秋夏季攻坚行动，加强重点行业结构调整和污染整治力度。以大气污染预防重点区域及珠三角地区、成渝地区等为重点，加快挥发性有机物和氮氧化物协同治污，强化细颗粒物和二氧化氯协同控制。持续打好黄河保护修补攻坚战，扎实推动城镇废水垃圾处理和工业、农业面源、船舶、尾矿库等污染整治安装工程，到2025年，黄河流域总体氨氮保持为优，干流氨氮稳定达到Ⅱ类。着重打好长江生态保护整治攻坚战，推行深度省水控水行动节能锅炉，推进重要河流污染整治，举行入河排污口清查整顿，到2025年，长江干流上中游（公园口以上）氨氮达到Ⅱ类。（国家发展变革委、生态环境部、工业和信息化部、水利部牵头，住房城乡建设部、交通货运部、国家能源局等按职责分工负责）

（八）焦炭清洁高效运用安装工程。要立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破，严苛合理控制焦炭消费下降，加强焦炭清洁高效运用，加强存量煤电锅炉节煤减排整修、供热整修、灵活性整修“三改联动”，持续推进煤电锅炉超低排放整修。稳当有序推动大气污染预防重点区域燃料类燃气发生炉、燃煤热风炉、加热炉、热处理炉、干燥炉（窑）以及建材行业焦炭减量，推行清洁电网和天然气代替。推广小型燃煤电站电厂联产改建，充分挖掘供水潜力，促使淘汰供鳍片网覆盖范围内的燃煤机组和散煤。加强落后燃煤机组和燃煤小电厂退出力度，促进以工业余热、电厂余热、清洁能源等代替焦炭供水（蒸气）。到2025年，非陨石能源占能源消费总委比净重到20%左右。“十四五”时期，京津冀及周边地区、长三角地区焦炭消费量分别增长10%、5%左右，汾渭平原焦炭消费量实现负下降。（国家发展变革委、生态环境部、工业和信息化部、住房城乡建设部、市场监管总署、国家能源局等按职责分工负责）

（九）挥发性有机物综合治理安装工程。推动原辅材料和产品源头取代安装工程，推行全过程污染物整治。以工业喷涂、包装胶印等行业为重点，加快使用低挥发性有机物浓度的染料、油墨、胶粘剂、清洗剂。推进石化焦化等行业挥发性有机物污染整治，全面提高废水搜集率、治理设施同步运行率和清除率。对易挥发有机液体油罐施行修缮，对浮顶罐推广选用全接液浮盘和高效双重密封技术，对污水系统高含量废水推行单独搜集处理。推进船只和欧盘、成品油锚地油气回收整治。到2025年，溶制剂工业染料、油墨使用比列分别增加20个百分点、10个百分点，溶制剂粘合剂使用量增加20%。（工业和信息化部、生态环境部等按职责分工负责）

（十）环境基础设施水平提高安装工程。推动建立集废水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和检测监管能力于一体的环境基础设施机制，促进产生由城市向建制镇和山村延展覆盖的环境基础设施网路。加强城市生活废水管网建设和修缮，推行混错接管网整修、老旧损坏管网更新修补，推动补足处理能力缺口，建立污泥资源化运用和污水无害化处置。建设分类投放、分类搜集、分类货运、分类处理的生活垃圾处理系统。到2025年，新增和扩建废水搜集管网8万英里，新增废水处理能力2000万立方米/日，城市污水无害化处置率达到90%，城镇生活垃圾焚化处理能力达到80万吨/日左右，城市生活垃圾焚化处理能力占比65%左右。（国家发展变革委、住房城乡建设部、生态环境部等按职责分工负责）

四、健全节能降耗新政模式

（一）优化建立煤耗双控机制。坚持节能优先，加强煤耗硬度增加约束性指标管理，有效提升能源消费总额管理弹性，强化煤耗双控新政与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。以能源产出率为重要根据，综合考虑发展阶段等诱因，合理确定各地区煤耗硬度增加目标。国家对各县（自治区、直各市）“十四五”能耗硬度增加推行基本目标和激励目标双眼标管理，由各县（自治区、直辖市）分解到每年。建立能源消费总额指标确定形式，各县（自治区、直辖市）按照地区生产总额增长目标和煤耗硬度增加基本目标确定年度能源消费总额目标，经济增长超出预期目标的地区可相应调整能源消费总额目标。对煤耗硬度增加达到国家下达的激励目标的地区，其能源消费总额在当期煤耗双控考评中免于考评。各地区“十四五”时期新增可再生能源电网消费量不列入地方能源消费总额考评。原料用能不列入全省及地方煤耗双控考评。有序推行国家重大项目煤耗单列，支持国家重大项目建设。推进节能情势剖析预警，对高预警等级地区推进工作指导。促进科学有序推行用能决算管理，优化能源要素合理配置。（国家发展变革委牵头，国家统计局、国家能源局等按职责分工负责）

（二）建立污染物排放数量控制机制。坚持精准治水、科学治水、依法治水，把污染物排放数量控制机制作为推进白色低碳发展、推动结构优化调整、提升环境整治水平的重要契机节能锅炉，加强推行重点治污安装工程，产生有效治污能力。优化产量治污指标分解方法，根据可检测、可核实、可考评的原则，将重点安装工程治污量下达地方，污染整治任务较重的地方承当相对较差的治污任务。改进数量降耗核算方式，拟定核算技术手册，强化与排污许可、环境影响评价审批等机制衔接，提高产量治污核算信息化水平。建立数量治污考评机制，建立激励约束制度，加强数量治污监督管理，重点核实重复估算、弄虚造假非常是不如实补报减少量和减少来源等问题。（生态环境部负责）

（三）坚决杜绝高耗能高排放项目盲目发展。按照国家产业规划、产业新政、节能初审、环境影响评价审批等新政规定，对在建、拟建、建成的高耗能高排放项目（以下称“两高”项目）举行评估检测，推行工作清单，明晰处置意见，禁止非法“两高”项目建设、运行，坚决拿下不符合要求的“两高”项目。增强对“两高”项目节能初审、环境影响评价审批程序和结果执行的监督评估，对审批能力不适应的依法依规调整上收审批权。对年综合煤耗5万吨标准煤及以上的“两高”项目推进工作指导。严厉财经纪律，指导金融机构建立“两高”项目融资新政。（国家发展变革委、工业和信息化部、生态环境部牵头，人民中行、市场监管总署、银银监会、国家能源局等按职责分工负责）

（四）建立法规标准。推进起草修订资源综合运用法、节约能源法、循环经济推动法、清洁生产推动法、环境影响评价法及生态环境检测细则、民用建筑节能细则、公共机构节能细则等法律法规，建立固定资产投资项目节能初审、电力需求侧管理、非公路联通机械污染预防管理等方法。对标国际先进水平起草修订一批强制性节能标准，深入举行能效、水效引领者推动行动。起草修订市民消费品挥发性有机物浓度限制标准和涉挥发性有机物重点行业大气污染物排放标准，进口非公路联通机械执行国外排放标准。研究拟定下一阶段重型车、重型车排放标准和油品品质标准。（国家发展变革委、生态环境部、司法部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通货运部、市场监管总署、国管局等按职责分工负责）

（五）建立经济新政。各级财政加强节能降耗支持力度，统筹安排相关专项资金支持节能降耗重点安装工程建设，研究对节能目标责任评价考评结果为超额完成等级的地区予以奖励。进一步规范和取消低效陨石能源补助。扩大中央财政东北地区夏季清洁供暖新政支持范围。推行农村生活废水处理设施维保成本地方各级财政投入分担模式。扩大政府白色采购覆盖范围。建立红色金融机制，大力发展红色个贷，支持重点行业领域节能降耗，用好碳降耗支持工具和支持焦炭清洁高效运用专项再借贷，强化环境和社会风险管理。鼓励有条件的地区探求确立紫色借贷财政贴息、奖补、风险补偿、信用担保等配套支持新政。推进白色转债发展，支持符合条件的节能降耗企业新上市融资和再融资。积极推动环境高风险领域企业承保环境污染责任寿险。落实环境保护、节能省水、资源综合运用征税降价新政。建立挥发性有机物检测技术和排放量估算方式，在相关条件成熟后，研究适时将挥发性有机物列入环境保护税征收范围。加强水价新政与节能降耗新政协同，持续加强高耗能行业阶梯水价等黑色水价制度，扩大施行范围、加大施行力度，落实落后“两高”企业的水价下浮新政。推进供水制度变革，建立城镇供水售价制度。构建完善城镇废水处理费征收标准动态调整模式，具有条件的北部地区、中东部城市近市区探求推行获益农民废水处理付费制度。（国家发展变革委、财政部、人民中行、银银监会、证监会、工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、税务总署、国家能源局等按职责分工负责）

（六）建立市场化模式。推进用能权有偿使用和交易试点，强化用能权交易与碳排放权交易的统筹衔接，促进能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和聚集。培植和发展排污权交易市场，鼓励有条件的地区扩大排污权交易试点范围。推广红色电网证书交易。全面推进电网需求侧管理。实施协议能源管理，积极推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务机制。规范开放环境整治市场，建立环境污染第三方整治，探求推广生态环境导向的开发、环境托管服务等新机制。加强能效标志管理体制，扩大施行范围。建立统一的黑色产品标准、认证、标识机制，实施节能低碳环保产品认证。（国家发展变革委、生态环境部、工业和信息化部、财政部、市场监管总署、国家能源局等按职责分工负责）

（七）增强统计检测能力建设。严苛推行重点用能单位能源运用情况报告机制，建立能源计量机制，强化重点用能单位煤耗在线检测系统建设和应用。建立工业、建筑、交通货运等领域能源消费统计机制和指标机制，探求构建城市基础设施能源消费统计机制。优化污染源统计调查范围，调整污染物统计调查指标和排放估算方式。建立覆盖排污许可持证单位的固定污染源检测机制，强化工业新区污染源检测，促使涉挥发性有机物排放的重点排污单位安装在线监控检测设施。增强统计基层队伍建设，加强统计数据初审，严防统计作假、弄虚造假，增强统计数据品质。（国家统计局、国家发展变革委、生态环境部、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通货运部、市场监管总署等按职责分工负责）

（八）壮大节能降耗人才队伍。建立省、市、县五级节能监察机制，强化节能监察能力建设。重点用能单位按要求设置能源管理岗位和负责人。推进省级及各镇基层生态环境监管队伍建设，重点排污单位设置专职环保人员。加强政府有关部委及监察执法机构、企业等节能降耗工作人员轮训力度，通过业务轮训、比赛大赛、经验交流等方法减少业务水平。开发节能环保领域新职业，组织制订相应职业标准。（国家发展变革委、生态环境部、工业和信息化部、人力资源社会保障部等按职责分工负责）

五、强化工作落实

（一）强化组织领导。各地区、各部委和各有关单位要充分认识节能降耗工作的重要性和迫切性，把思想和行动统一到党中央、国务院关于节能降耗的决策布署上来，立足经济社会发展大局，坚持系统理念，明晰目标责任，制订施行方案，加强工作落实，确保完成“十四五”节能降耗各项任务。地方各级人民政府对本行政区域节能降耗工作负总责，主要负责同志是第一责任人，要着力推进组织领导和布署加强，将本地区节能降耗目标与国民经济和社会发展十年规划及年度计划充分衔接，科学明晰下一级政府、有关部委和重点单位责任。要科学考评，避免简略层层分解。中央企业要带头落实节能降耗目标责任，鼓励推行更严苛的目标管理。国家发展变革委、生态环境部要推进统筹协调，做好工作指导，加快任务有序有效落实，及时严防化解风险，重大状况及时向国务院报告。（国家发展变革委、生态环境部牵头，各有关部委按职责分工负责）

（二）加强监督考评。举办“十四五”省级人民政府节能降耗目标责任评价考评，科学利用考评结果，对工作实效明显的地区推进激励，对工作不力的地区推进督促指导，考评结果经国务院审定后，交由党员经理部委作为对县级人民政府领导班子和领导党员综合考评评价的重要根据。建立煤耗双控考评举措，提高煤耗硬度增加约束性指标考评权重，加强对坚决杜绝“两高”项目盲目发展、推动能源资源优化配置举措落实状况的考评力度，统筹目标完成进展、经济情势及跨周期诱因，优化考评频次。继续举行污染预防攻坚战成效考评，把数量降耗目标任务完成状况作为重要考评内容，压实降耗工作责任。建立中央生态环境保护巡查机制，推进例行巡查，加强专项督导。（国家发展变革委、生态环境部牵头，中央组织部等按职责分工负责）

（三）举行全民行动。深入举行白色生活争创行动，提高全民节省意识，提倡复古适度、绿色低碳、文明健康的生活模式，坚决拒绝和反对各类方式的奢华耗费，营造红色低碳社会风尚。建立红色消费，加强红色低碳产品推广力度，组织举办全省节能宣传周、世界环境日等主题宣传活动，通过多种传播渠道和方法广泛宣传节能降耗法规、标准和知识。加强先进节能降耗技术研制和推广力度。发挥行业商会、商业团体、公益组织的作用，支持节能降耗慈善事业。畅通群众参与生态环境监督渠道。举行节能降耗自愿承诺，引导市场主体、社会公众自觉履行节能降耗责任。（中央宣传部、中直管理局、国家发展变革委、科技部、生态环境部、国管局、全国侨联等按职责分工负责）

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国务院关于印发“十四五”节能降耗综合工作方案的通告

现将《“十四五”节能降耗综合工作方案》印发给大家，请结合本地区、本部委实际，认真贯彻落实。